【재결요지】 이 사건 토지가 맹지화 되고, 신청 토지의 형상이 불합리한 점 및 이 사건 토지가 향후 재건축 및 재개발 예정구역으로 지정이 예상되는 지역 내의 토지로서 중복적인 개발을 방지하기 위하여 주변 개발계획과 연계검토가 필요하다는 구 도시계획위원회의 심의결과에 따라 이 사건 개발행위 불허가 처분을 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2008. 7. 17. 청구인에게 한 개발행위불허가처분은 이를 취소하고, 개발행위(토지형질변경)허가를 이행한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인들은 2008. 6. 11. 서울시 ○○구 ○○동 산 173-3 외 1필지(이하 ‘이사건 토지’라 한다)를 개발하기 위하여 피청구인에게 개발행위(토지형질변경)허가신청을 하였으나, ○○구 도시계획위원회 심의 결과 획지계획이 불합리하고 향후 주변지역의 개발계획(재개발, 재건축 등)과 연계검토가 필요함을 사유로 부결됨에 따라 피청구인이 2008. 7. 17. 개발행위불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인들이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조에 따라 이 사건 토지에 대하여 개발행위(토지형질변경)허가 신청을 하였으나, 피청구인이 획지계획불합리란 막연하고 모호하며 추상적인 개념으로 개발행위신청을 거부함은 개발행위 관계법상 어떠한 근거도 없으므로 위법하며, 주변지역의 개발계획(재개발, 재건축 등) 연계검토 할 필요가 있다는 막연한 사유만으로 개발행위불허가 처분을 한 것은 재량권을 일탈한 위법한 처분이므로 취소되어야 한다.
나. 또한 청구일 현재 2차 도시주거환경정비기본계획 수립 중인 동일 지역의 ○○구 ○○동 591-75번지 외 다수 건이 건축을 위한 터파기 공사 중이므로 2006. 7. 18. 이후에 해당 건축허가를 득하였다면 평등권위반으로 불법이다.
다. 이 사건 개발행위허가 과정에서 2차 보완요구 사항으로서 인접필지인 서울 ○○구 ○○동 598-1 토지 내의 건축물을 위하여 2미터의 통행로를 확보하라는 피청구인의 요구는 부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인의 이 사건 토지는 주택지내의 토지형상이 부정형인 세장형 토지로서 지상5층(1개동, 6세대)를 건축하기 위하여 개발행위(토지형질변경)를 신청하였으나, 개발행위허가는「국토계획법」 제56조 내지 제59조 및 같은 법 시행령 제51조, 제54조, 제56조, 제57조, 「서울특별시 도시계획조례」 제21조에 의하여 토지의 형질변경, 토지분할, 토석채취, 물건적치, 도시관리계획 내용에의 배치 여부, 도시계획사업의 시행에 지장 여부, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수 등 주변 환경 또는 경관과 조화여부, 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보 계획의 적정여부 및 관련부서와 협의 의견 등을 종합적으로 검토하여 구에서 운영하고 있는 도시계획위원회의 심의를 통하여 대상지에 대한 허가 여부를 결정하게 되는 사항인 바, 당해 필지와 주변토지와의 토지이용계획을 검토한 획지계획의 불합리와 재건축예정지구로 지정을 추진하기 위하여 서울시로 제출한 기초자료에 청구인의 토지가 포함되어 있어 향후 재건축 및 재개발 예정구역으로 지정 시 신청토지 또한 개발계획에 포함되므로 중복적인 개발을 방지하기 위하여 주변 개발계획가 연계검토가 필요하며, 이를 토대로 구 도시계획위원회에서 종합적인 검토를 통하여 불허가 되었으므로 청구인의 청구는 이유 없다.
나. 관련 부서 협의 시 개발행위허가 신청대상 토지 후면의 ○○동 598-1호는 기존 건축물의 대지이므로 형질변경허가로 인해 위법 건축물이 되지 않도록 관련 법령에 의하여 해당 필지가 도로에 2미터 이상 접하여야 한다는 의견이 있었던 바, 이에 대한 내용을 청구인에게 서류상 보완요청은 하지 않았으나 청구인들이 보완서를 제출한 것으로 이는 본 행정처분에 대한 심판청구에 포함될 사항은 아니다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
(1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 51조, 제54조, 제56~59조
(2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제54조, 제56조, 제57조 및 제56조〔별표1〕
(3) 서울특별시 도시계획 조례 제21조, 제24조 및 〔별표1〕
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 2008. 6. 1. 청구인들이 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 개발행위(토지형질변경)허가 신청을 하였다.
(나) 피청구인이 2008. 6. 17. 개발행위허가 신청과 관련하여 관련 부서협의를 하였고, 2008. 6. 27. 보완사항 통보를 하였으며, 2008. 6. 27 ~ 7. 3. 청구인들이 1, 2, 3.차 보완서를 제출하였다.
(나) 2008. 7. 17. 피청구인이 청구인들에게 이 사건 토지에 대하여 개발행위(토지형질변경)불허가 처분을 하였다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가) 「국토계획법」 제56조제1항제2호는 토지의 형질변경 행위를 하고자 하는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제57조 제3항은 개발행위를 허가 또는 불허가 처분을 하는 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가증을 교부하거나 불허가처분사유를 서면으로 통지하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제58조제1항은 개발행위 허가기준으로 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, 도시관리계획의 내용에 배치되지 아니할 것, 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변 환경 또는 경관과 조화를 이룰 것, 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있다. 아울러 같은 법 제59조에는 위 개발행위를 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하고자 하는 경우에 대통령령이 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있다.
나. 살피건대, 국토계획법에 의한 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정 개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있는 바(재량행위), 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 재량권의 일탈ㆍ남용 여부만을 심사하고, 이러한 재량권의 일탈ㆍ남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배 등을 그 판단대상으로 하는 것이 타당한 바, 피청구인이 이 사건 청구인들의 개발행위허가 신청에 대하여 이 사건 토지의 개발행위 시 인접 서울 ○○구 ○○동 598-1, 2 토지가 맹지화 되고, 신청 토지의 형상이 불합리한 점 및 이 사건 토지가 향후 재건축 및 재개발 예정구역으로 지정이 예상되는 지역 내의 토지로서 중복적인 개발을 방지하기 위하여 주변 개발계획과 연계검토가 필요하다는 구 도시계획위원회의 심의결과에 따라 이 사건 개발행위 불허가 처분을 한 것이 재랭권을 일탈ㆍ남용하여 부적법하다고 할 수 없다.
나. 이 사건 개발행위허가 과정에서 2차 보완요구 사항으로서 인접필지인 서울 ○○구 ○○동 598-1 토지 내의 건축물을 위하여 2미터의 통행로를 확보하라는 피청구인의 요구가 부당하다는 청구인에 주장에 대하여는, 피청구인의 위 보완요구는 단순히 이 사건 허가사항 검토 시 의견 제출된 내용으로 청구인에게 서류상 보완요청을 한 바 없으므로 행정심판 청구대상이 아니라 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
